Farma fotowoltaiczna to inwestycja przeprowadzona w gąszczu regulacji prawnych. Czy na instalację potrzeba pozwolenia na budowę, jeśli tak to kiedy, czy urządzenia z farmy wiatrowej można uznać za infrastrukturę techniczną odpowiadał  Podsekretarz stanu Janusz Żbik

Podsekretarz stanu Janusz Żbik odpowiedział  na interpelację posłów na Sejm RP pana Jarosława Górczyńskiego oraz pana Piotra Zgorzelskiego w sprawie budowy wolno stojących ogniw fotowoltaicznych nazwanych farmami fotowoltaicznymi, przekazaną pismem z dnia 5 marca 2013 r. (znak: SPS-023-14945/13).

 (…) Odnosząc się do pytania nr 1 dotyczącego możliwości uznania urządzeń produkcyjnych energii elektrycznej – ogniw fotowoltaicznych oraz elektrowni wiatrowych – za urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p., uprzejmie informuję, co następuje.
  
Przedstawione pytanie jest częścią szerszego zagadnienia dotyczącego urządzeń wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.), dalej jako P.b., można stwierdzić, że elektrownie produkujące energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii są budowlami w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, które wraz z instalacjami i urządzeniami stanowią całość techniczno-użytkową (a przez to zaliczają się do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Tak zdefiniowany zespół obiektów wyróżnić należy z uwagi na pełnienie przez niego funkcji produkcyjnej, podczas gdy do przesyłania wytworzonej energii elektrycznej służyć będą sieci elektroenergetyczne i inne urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
  
W orzecznictwie powstającym na gruncie przepisów u.p.z.p. nie została wypracowana jedna, powszechnie stosowania wykładnia pojęcia urządzenia infrastruktury technicznej. Rozbieżności w wykładni przedmiotowego pojęcia w dużej mierze dotyczą ustalenia, czy elektrownie wiatrowe, a także inne obiekty wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, można zaliczyć do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Oprócz wyroków wskazujących, że elektrownie wiatrowe (lub szerzej: urządzenia produkcyjne energii elektrycznej) są urządzeniami infrastruktury technicznej istnieją orzeczenia, w których prezentowane jest stanowisko odmienne. Jako przykład można wskazać wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie II SA/Gd 604/11, w którym sąd stwierdził: ˝w przedmiotowej sprawie nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego o zaliczeniu elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania w postępowaniu administracyjnym spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy˝ oraz ˝w przekonaniu sądu nie jest prawdą, jak wywodzi organ odwoławczy, jakoby w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (…)utrwalił się pogląd, że elektrownie wiatrowe(…) należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(…), nie negując istnienia przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroków sądów administracyjnych, można jednak wskazać na odmienne rozstrzygnięcia w tym zakresie (choćby np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 października 2010 r., II SA/Bd 768/10, z dnia 20 października 2011 r., II SA/Bd 371/11, czy z 3 listopada 2009 r., II SA/Bd 714/09)˝. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W przekonaniu sądu siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym, a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b P.b.). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów, np. takich jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno-użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej. Inną kwestią jest natomiast, czy i jak wytworzoną energię elektryczną będzie się dostarczać odbiorcy. Powyższe jednak nie wpływa na sposób zdefiniowania siłowni wiatrowej. Podkreślić natomiast należy, że to właśnie linie przesyłowe energii elektrycznej w stosunku do siłowni wiatrowej pełnią rolę służebną, a nie odwrotnie.
  
Warto także przytoczyć tezy wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 października 2010 r. w sprawie II SA/Bd 768/10: ˝Należy, zdaniem sądu, przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji, choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wodne lub siłownie wiatrowe. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii, nie są infrastrukturą urządzenia służące do jej wytworzenia˝ (cyt. wyrok dostępny na stronie cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
  
Podobny pogląd został zaprezentowany w publikacji ˝Prawo zagospodarowania przestrzeni˝ pod redakcją Z. Leońskiego, M. Szewczyka i M. Krusia, której autorzy stwierdzają: ˝Pomimo że znaczenie zwrotu˝inwestycja produkcyjna˝wydaje się zrozumiałe, czyli˝inwestycja, która ma służyć prowadzeniu działalności produkcyjnej’, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych okazało się ono źródłem rozbieżności. W wyroku WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r. orzeczono bowiem:˝inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej’. Powyższe stanowisko jest nie do pogodzenia ze znaczeniem powszechnym słowa˝produkcja˝oraz zwrotu˝inwestycja produkcyjna’. Jest także niezgodne z legalną definicją zwrotu˝uzbrojenie terenu’, nawiązującą wprost do pojęcia˝infrastruktura techniczna˝zawartego w art.143 ust.2 u.g.n. W świetle powyższego inwestycje infrastrukturalne to inwestycje uzbrojenia terenu. W zakres wchodzą także urządzenia elektryczne, ale nie takie, które są urządzeniami służącymi do produkcji energii elektrycznej, lecz służącymi do zaopatrywania w nią˝.
 
W odniesieniu do zadanego w interpelacji pytania istotne znaczenie będzie miał również wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 238/10, w którym sąd stwierdza: ˝Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było zbadanie zgodności lokalizacji planowanej inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem zgodnie z treścią art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko właściwy organ wydaje decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Odnosząc się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, podkreślenia wymaga, że działka, której dotyczy planowana inwestycja, w przeważającej części usytuowana jest na obszarze oznaczonym RP, czyli upraw rolnych, a w pozostałej części na obszarze o symbolach MW, MN i U, a zatem na obszarze, dla którego przewidziano zabudowę mieszkaniową, zagrodową i usługi. Literalna wykładnia tekstu planu prowadzi, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, do wniosku, iż zapisy te nie dopuszczają możliwości realizacji inwestycji związanych z produkcją, a do takich, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zaliczyć budowę farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW. W toku postępowania administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze objętym tymże planem dopuszczalna jest budowa urządzeń elektroenergetycznych. Sąd pierwszej instancji dokonał szczegółowej wykładni pojęcia urządzeń elektroenergetycznych, która, co należy podkreślić, sama w sobie nie jest pozbawiona racji. Nie uwzględniono jednak podstawowej kwestii niezbędnej do rozpoznania niniejszej sprawy. Jak bowiem trafnie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, funkcja uzupełniająca, jaką jest budowa urządzeń elektroenergetycznych, musi pozostawać w ścisłym związku z funkcją wiodącą (podstawową) i nie może powodować faktycznej zmiany przeznaczenia danej jednostki urbanistycznej. Tymczasem budowa farmy wiatrowej o łącznej mocy przyłączeniowej 4000 kW, składającej się z dwóch siłowni wiatrowych o maksymalnej wysokości 144 m wraz z siecią kablową zasilającą niskiego i średniego napięcia, sprawiałaby faktyczną zmianę przeznaczenia jednostki urbanistycznej z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową. Nie można dokonać takiej wykładni zapisów wskazywanego powyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którą każde urządzenie, które spełniałoby kryteria urządzenia elektroenergetycznego, o jakim mowa w art. 3 ustawy Prawo energetyczne, mogłoby być usytuowane na terenie objętym planem bez skonfrontowania jego usytuowania z funkcją podstawową danej jednostki urbanistycznej˝.
(…) Odnośnie do pytania nr 2 dotyczącego konsekwencji wyznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów, o których mowa w przepisie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., uprzejmie informuję, że przepis ten ustanawia obowiązek ustalenia w studium rozmieszczenia obszarów, na których lokalizowane będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w sytuacji gdy na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie takich obszarów. Regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparte są o zasadę fakultatywności uchwalania planów miejscowych, co oznacza, że do gminy należy decyzja o sposobie uregulowania statusu prawno-planistycznego nieruchomości leżących na jej obszarze. Wyjątki od tej zasady muszą wynikać z przepisów szczególnych, wprost wskazujących na obowiązek uchwalenia dla danego obszaru planu miejscowego. Dzieje się tak przykładowo w odniesieniu do obszaru parku kulturowego – art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.). Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. obowiązku takiego nie ustanawia.
(…) W zakresie pytania nr 3 dotyczącego wymogu uzyskania dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej pozwolenia na budowę należy wskazać, co następuje. Zgodnie z zawartą w art. 3 pkt 9 P.b. definicją urządzeń budowlanych i wskazanymi w niej podstawowymi cechami takich urządzeń, tj. zapewnienie użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem oraz związanie z obiektem budowlanym, należy wskazać, że ogniwa fotowoltaiczne mogą odpowiadać ww. cechom urządzeń budowlanych. Wydaje się, że w takim przypadku przedmiotowe ogniwa powinny być traktowane jako urządzenia budowlane, jeżeli są związane z obiektem budowlanym.

Z kolei inwestycję polegającą na montażu ogniw fotowoltaicznych podłączonych do sieci elektroenergetycznej, służących do produkcji energii elektrycznej w celu jej dalszej dystrybucji (tzw. farma fotowoltaiczna), należy traktować jako budowę obiektu budowlanego, a co za tym idzie na jego realizację inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Należy przy tym zauważyć, że w celu zakwalifikowania ww. inwestycji jako obiektu budowlanego wystarczające jest podłączenie, choćby jednego z ogniw fotowoltaicznych, z siecią elektroenergetyczną.
Lokalizacja inwestycji polegających na budowie ogniw fotowoltaicznych lub elektrowni wiatrowych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Lokalizacja inwestycji polegających na budowie ogniw fotowoltaicznych lub elektrowni wiatrowych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do pytania nr 4 dotyczącego właściwego trybu lokalizacji inwestycji polegających na budowie ogniw fotowoltaicznych lub elektrowni wiatrowych w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Pomimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w początkowym okresie obowiązywania tego przepisu obecnie obowiązuje jednoznaczna wykładnia wskazanej regulacji stanowiąca, że budowa urządzeń produkcyjnych energii elektrycznej nie stanowi realizacji celu publicznego, o którym mowa w przepisie art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.). Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 6 pkt 2 ww. ustawy celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W pojęciu tym (objętym zakazem dokonywania wykładni rozszerzającej) nie mieści się urządzenie produkcyjne.

Źródło: sejmometr