Dlaczego NIK przeprowadziło kontrolę?

Zagrożenie niewypełnienia celu OZE na 2020 roku, to hasło powtarzane przez wielu ekspertów przez ostatnie lata. A czym jest CEL OZE? To zobowiązanie wynikające z przepisów unijnej dyrektywy, które mówi o konieczności osiągnięcia w 2020 r. co najmniej 15% udziału energii z odnawialnych źródeł w zużyciu energii finalnej brutto, na które składa się zużycie energii elektrycznej w transporcie oraz ciepłownictwie i chłodnictwie. Choć ostateczne dane będą dostępne dopiero pod koniec 2021 r. lub na początku 2022 r., to prawdopodobieństwo niewypełnienia celu było wiadome już wcześniej. Między innymi z tego względu NIK zdecydowała się na przeprowadzenie kontroli.

Bariery rozwoju OZE

Główne bariery rozwoju energetyki odnawialnej wskazane przez Najwyższą Izbę Kontroli, tofotowo ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez przedsiębiorców, prawne regulacje wsparcia, trudności administracyjno-proceduralne oraz problemy z funkcjonowaniem sieci przesyłowych. Oprócz tego, w zależności od źródła energii, bariery jego rozwoju są nieco inne. W przypadku farm wiatrowych na lądzie, jako główną barierę rozwoju, NIK wymienia zasadę 10H, w przypadku fotowoltaiki – ograniczenia infrastrukturalne, a małych elektrowni wodnych – skomplikowany i kosztowny proces przygotowania i wysokie nakłady inwestycyjne. Dla rozwoju farm wiatrowych na morzu wykazaną barierą okazało się niesfinalizowanie prac nad Planem Zagospodarowania Przestrzennego Polskich Obszarów Morskich, dla instalacji termicznego przekształcania odpadów – obowiązek prowadzenia systemu wizyjnego i zabezpieczenia roszczeń, a dla geotermii brak wsparcia.

Bariery w rozwoju OZE, źródło: NIK

Według NIK, w badanym okresie Minister nie monitorował barier rozwoju OZE, nie zapewnił systemu cyklicznego i spójnego monitorowania podsektora wytwarzania energii elektrycznej z OZE, a wiedzę o problemach w funkcjonowaniu OZE czerpał z doraźnych działań. W latach 2017 – 2020 nie było skutecznego sposobu pozyskiwania pełnych informacji o utrudnieniach w rozwoju OZE, ani analiz, które pozwoliłyby na kompleksową identyfikację problemów w rozwoju OZE .

Doprowadziło to do sytuacji, w której wprowadzenie zmian likwidujących bariery rozwoju OZE w sposób całościowy okazało się niemożliwe.

Zasada 10H – duży problem

Aktualnie, główną barierą rozwoju energetyki wiatrowej na lądzie jest zasada 10H, która nie pozwala na lokalizowanie turbin wiatrowych, w mniejszej odległości od zabudowań niż 10-krotność ich całkowitej wysokości. Przez wprowadzenie takiego zapisu, część inwestycji została zamrożona. Jak wskazuje Najwyższa Izba Kontroli, podczas wprowadzania takich zapisów w 2016 roku, brakowało analizy wpływu wprowadzonej zasady 10H na ograniczenie inwestycji w elektrownie wiatrowe. Nie został również przeanalizowany wpływ wprowadzonych przepisów na obrót urządzeniami do budowy elektrowni wiatrowych na lądzie i na rynek pracy. Następnie, mimo informacji o problemach związanych z funkcjonowaniem ustawy z 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie zostały podjęte kroki dotyczące jej zmiany.

Przyspieszenie prac nad likwidacją barier

Według NIK, dopiero w 2018 roku prace na rzecz ograniczenia barier w rozwoju OZE zostały zintensyfikowane. W 2018 r. i 2019 r. zostały wprowadzone nowelizacje ustawy o OZE, w których wprowadzono m.in. nowy podział koszyków aukcyjnych oraz nowe zasady rozstrzygania aukcji, eliminując możliwość wygrania aukcji przez wszystkich jej uczestników.

Dzięki temu, efektywność tego systemu zwiększyła się, a w latach 2018-2020 zakontraktowano ponad 201 TWh energii elektrycznej, w porównaniu do 7,8 TWh zakontraktowanych w latach 2016-2017. Jak podaje Najwyższa Izba Kontroli, dla wytwórców posiadających mikro, małe i średnie instalacje, wykorzystujące hydroenergię lub biogaz ustanowiono system wsparcia polegający na stałej, gwarantowanej cenie zakupu.

W tym czasie została też wprowadzona definicja prosumenta, czyli osoby, wytwarzającej energię elektryczną z odnawialnych źródeł na własne potrzeby za pomocą mikroinstalacji i rozliczającej się w systemie opustów. Wprowadzono również formułę spółdzielni energetycznej, która stanowi rodzaj prosumenta zbiorowego.

Niestety, mimo zmian ustawowych, minister nie wydał trzech aktów wykonawczych dotyczących działalności prosumentów i spółdzielni energetycznych.

Jak czytamy w raporcie Najwyższej Izby Kontroli:
W chwili zakończenia kontroli wciąż trwały uzgodnienia treści tych rozporządzeń. Opóźnienie na dziś wynosi ponad 22 miesiące. Przyczyną zwłoki było przekazanie projektów do uzgodnień i konsultacji dopiero po 8 miesiącach od wejścia w życie nowelizacji ustawy o OZE oraz trudności w przygotowaniu rozwiązań akceptowalnych przez wszystkich uczestników rynku odnawialnych źródeł. Brak szczegółowych przepisów dla spółdzielni energetycznych utrudnia też ich tworzenie.

Ceny referencyjne

Najwyższa Izba Kontroli wskazuje, że również rozporządzenia określające cenę referencyjną w 2019 r. i 2020 r. nie były sporządzane w terminach pozwalających inwestorom na podjęcie decyzji o realizacji inwestycji w instalacje OZE i odpowiednie przygotowanie się do udziału w aukcji bądź do udziału w systemie wsparcia FIT/FIP wytwórców energii z odnawialnych źródeł. Choć w tym wypadku nie obowiązywały konkretne terminy, to zdaniem NIK, ciągłość w całym okresie obowiązywania i określenie ceny na początku roku kalendarzowego, miałyby duże znaczenie dla wytwórców.

Aukcje OZE

Najwyższa Izba kontroli wskazuje również problemy dotyczące Aukcji OZE. Po pierwsze, akty prawne określające ilość i wartość energii, jaka mogła zostać sprzedana na aukcji w latach 2018-2020, były wydawane z kilkumiesięcznym opóźnieniem. Nie została również sprzedana cała oferowana na aukcjach energia, czego przyczyną według NIK był brak dostosowania ilości i wartości energii elektrycznej przeznaczonej na sprzedaż do rzeczywistego zapotrzebowania rynku. Brakowało też bieżącej informacji o podstawowych parametrach aukcyjnych – ilości i wartości energii przeznaczonej do sprzedaży i cenie referencyjnej. W aukcjach nie mogli uczestniczyć właściciele instalacji zmodernizowanych i hybrydowych.

Niewystarczający rozwój OZE

Mimo barier, OZE w Polsce w ciągu ostatnich lat bardzo się rozwinęło. W wyniku przeprowadzonych w latach 2016 – 2020 aukcji zakontraktowano ponad 209 TWh energii elektrycznej o łącznej wartości 50,7 mld zł. Z kolei dzięki mechanizmowi FIT/FIP wydano już 473 zaświadczenia o możliwości sprzedaży energii elektrycznej po stałej cenie zakupu. Również wzrost liczby prosumentów poskutkował dynamicznym rozwojem OZE, a warto dodać, że aktualnie mamy w Polsce ponad 600 tys. prosumentów!

Mimo to, założone cele nie zostały osiągnięte, a prawdopodobieństwo nieosiagnięcia celu OZE na 2020 rok jest duże. Dodatkowo, nie zostały osiągnięte cele zapisane w ocenie skutków regulacji nowelizowanej w 2018 r. ustawy o OZE. Założono w niej, że na koniec 2020 r. powstanie ok. 130 nowych małych elektrowni wodnych o mocy 35 KW oraz że powstanie ok. 100 nowych instalacji biogazowych o mocy 40 KW. Ani jeden ani drugi cel nie został osiągnięty. Na koniec grudnia 2020 roku w Polsce funkcjonowało 27 hydroelektrowni i 19 instalacji biogazowych.

Dodatkowo, w każdej gminie miała funkcjonować biogazownia rolnicza wykorzystująca biomasę pochodzenia rolniczego, o ile pozwalają na to warunki. Na 2 477 gmin, według stanu na 25 stycznia 2021 r. w Polsce było 99 wytwórców biogazu rolniczego.

Jakie wnioski?

Jak czytamy w raporcie, NIK sformułowała do Ministra Klimatu i Środowiska dwa wnioski systemowe:

  • Dokonanie całościowej analizy wsparcia wytwórców energii elektrycznej z odnawialnych źródeł, wprowadzonego ustawą o OZE.
  • Opracowanie i wdrożenie systemowego monitorowania rynku OZE opartego na współpracy wszystkich organów administracji publicznej i organizacji branżowych OZE.

Ponadto, NIK wskazuje konieczność ustalania warunków uczestniczenia wytwórców energii z OZE w systemie aukcyjnym i w systemie FIT/FIP w terminach umożliwiających wytwórcom przygotowanie się do aukcji, konieczność zintensyfikowania działań na rzecz notyfikacji przez Komisję Europejską środka pomocowego dla instalacji zmodernizowanych i hybrydowych oraz konieczność niezwłocznego wydania trzech rozporządzeń wykonawczych do ustawy o OZE i Prawa energetycznego.

źródło: NIK

Redakcja GLOBEnergia