Prawo może zablokować rozwój farm PV w Polsce – konsekwencje mogą być poważne!

Podmioty, które zajmują się rozwojem farm fotowoltaicznych (PV) doskonale znają obecne przepisy, a także praktykę w tym zakresie. Klasyczna droga rozwoju farmy PV, w uproszczeniu, wiedzie przez podpisanie umowy dzierżawy, uzyskanie decyzji środowiskowej, uzyskanie warunków zabudowy (chyba że istnieje plan miejscowy), uzgodnienie warunków przyłączenia, co jest zwieńczone wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zgodnie z planowanymi zmianami ścieżka ta ma się zmienić. Zmiany ma wprowadzić wspomniana już przez nas wielokrotnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiany i ich konsekwencje analizują dla redakcji adwokat Mateusz Filipczyk oraz radca prawny Witold Chmarzyński, z kancelarii CCLaw. – Climate Care Law Firm.

Zdjęcie autora: CCLaw Creative Consultants Law Firm

CCLaw Creative Consultants Law Firm

Zmiany, zmiany……

Rząd przygotowuje zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która reguluje kwestie ładu przestrzennego. 

Zmiany te polegają m.in. na znacznym ograniczeniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, tzw. wuzetek (WZ). Ustawodawca, w przypadku, gdy brak jest miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego przewidział wprowadzenie „planu ogólnego”, który będzie aktem prawa miejscowego. Co to takiego i co oznacza dla budowy farm fotowoltaicznych? 

Aby zrozumieć ten zapis warto sięgnąć do uzasadnienia projektu ustawy. Czytamy tam, że “plan ogólny będzie aktem prawa miejscowego, który zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako dokument, z którym badana będzie zgodność planów miejscowych, ale także decyzji o warunkach zabudowy. Decyzje o warunkach zabudowy będą mogły być wydawane wyłącznie na obszarach wskazanych w planie ogólnym.” 

Uzasadnienie wskazuje również, że w zakresie instalacji OZE ta zmiana wynika z odmiennego podejścia do lokalizacji tych urządzeń w planie ogólnym, niż miało to miejsce w studium. 

“Z uwagi na potrzeby zachowania ładu przestrzennego i w celu przeciwdziałania konfliktom społecznym wskazano jednak, że lokalizacja OZE o dużej mocy powinna przebiegać za pośrednictwem planów miejscowych”.

Wyjątek od reguły

W projekcie zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazł się zapis, zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektów handlu wielkopowierzchniowego oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy większej niż 500 kW może wystąpić wyłącznie na podstawie planu miejscowego (MPZP). Powstaje oczywiście pytanie co w przypadku, gdy takiego planu nie ma? Wtedy jest możliwość skorzystania z tzw. uproszczonego postępowania.

  • Taka uproszczona procedura będzie dopuszczała: pominięcie etapu zbierania wniosków do aktu planistycznego, 
  • ograniczenie konsultacji społecznych do samego zbierania uwag, 
  • ograniczenie zakresu i czasu trwania uzgodnień do 14 dni. 

Będzie można z takiego trybu skorzystać w przypadku zmian planu ogólnego lub planu miejscowego, które nie wynikają z rozstrzygnięć czynionych przez gminę w ramach władztwa planistycznego, a prowadzą do uwzględnienia uwarunkowań naturalnych lub ograniczeń w zagospodarowaniu wynikających z innych przepisów.

Niemniej jednak w niektórych przypadkach przeprowadzenie uproszczonego postępowania nie będzie konieczne. Od wyżej wskazanej zasady, iż konieczny jest MPZP dla każdej instalacji OZE o mocy powyżej 500 kW przepisy przewidują wyjątek. Otóż miejscowy plan zagospodarowania nie jest potrzebny w przypadku, gdy urządzenie do wytwarzania energii jest wolnostojącym urządzeniem fotowoltaicznym, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW - w takich sytuacjach nadal będzie możliwa lokalizacja na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Problem pojawia się oczywiście w interpretacjach, czyli jak traktować np. trzy wolnostojące instalacje PV o mocy do 1 MW znajdujące się obok siebie i w pewien sposób połączone – tzw. salami slicing. Taka instalacja może zostać potraktowana jako jedna instalacja 3 MW, a więc wymagająca lokalizacji na podstawie miejscowego plan zagospodarowania. 

Dodatkowym wymogiem jest także obowiązek, aby urządzenie to zostało posadowione na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki.

Ograniczenie stosowania decyzji o warunkach zabudowy - kolejny wyjątek

Konsekwencją dążenia ustawodawcy do ograniczenia możliwości zastosowania popularnych WZ-tek jest zmiana art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 „Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków”. Kluczowe znaczenie ma słowo „łącznego”, ponieważ, oprócz obecnie obowiązujących wytycznych wskazanych w punktach 1-6 tego przepisu, ustawodawca przewidział dodanie nowego zapisu (pkt 1a), w brzmieniu „teren jest położony w granicach obszaru uzupełnienia zabudowy”

W konsekwencji, zgodnie z dodanym art. 61 ust. 1 pkt 1a wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie na obszarze uzupełniania zabudowy wyznaczonym w planie ogólnym. 

Od tej zasady – która byłaby bardzo niekorzystna dla każdego podmiotu chcącego postawić instalacje PV – przewidziano na szczęście wyjątek. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1a nie stosuje się bowiem do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ogrodzeń, a także instalacji odnawialnego źródła energii.

Podsumowując, jeśli wejdą w życie zmiany w proponowanym kształcie – lokalizacja instalacji fotowoltaiczna do 1 MW będzie nadal możliwa na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a wszelkie instalacje o mocy większej niż 1 MW będą wymagać odpowiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

O ile można się zgodzić z ogólnym założeniem, że duże inwestycje infrastrukturalne, w tym z zakresu energetyki, powinny pozostawać w zgodzie z ładem przestrzennym i być lokowane na podstawie MPZP, o tyle ustanowienie progu na poziomie instalacji o mocy do 1 MW wydaje się wręcz śmieszne. Wskutek spadku popularności (i opłacalności) aukcji OZE, inwestorzy odchodzą od rozwoju małych projektów (do 1 MW), na rzecz większych – 5, 10, a nawet 50 i więcej MW, co ma uzasadnienie ekonomiczne. Wprowadzenie wymogu lokalizacji farm PV o mocy powyżej 1 MW w oparciu o zapisu MPZP spowoduje załamanie rynku fotowoltaiki. Autorzy projektu wydają się zapominać, że poza ładem przestrzennym, równie ważne jest bezpieczeństwo energetyczne, które w polskich warunkach musi zapewnić m.in. energia z odnawialnych źródeł energii. 

Przy okazji dyskusji na temat procesu developmentu instalacji OZE, warto, aby rządzący szerzej spojrzeli na problemy, z którymi boryka się branża OZE. Aktualnie to warunki przyłączenia są najczęstszym deal breakerem, których odmowa wydania przekreśla szansę na wybudowanie źródła OZE. Aby wnioskować o warunki przyłączenia, trzeba załatwić wszelkie inne formalności (decyzję środowiskową, decyzję o warunkach zabudowy – po zmianie: uchwalić MPZP). W związku z czym, po zmianach prawa może się okazać, że inwestor przez 3-4 lata będzie czynił zabiegi, aby uzyskać decyzję środowiskową i uchwalić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, po czym dowie się od zakładu energetycznego, że, z przyczyn technicznych nie może się podłączyć planowanej instalacji do sieci, a w najbliższym czasie nie planuje się inwestycji sieciowych w tym regionie. Należy podkreślić, że operator systemu dystrybucyjnego, do którego się zwracamy o wydanie warunków przyłączenia, najpierw sprawdza wskazane formalności, czyli dopóki nie przedstawimy odpowiedniej dokumentacji środowiskowej i planistycznej, operator nie wypowie się na temat dostępnych mocy. 

Znaczącym ułatwieniem byłoby umożliwienie inwestorom w pierwszej kolejności występowanie o warunki przyłączenia. Uzyskanie warunków przyłączania powinno być jednocześnie czynnikiem zobowiązującym organy gminy do podjęcia prac nad uchwaleniem odpowiedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 

Autor projektu zmian nie wziął pod uwagę, że gmina – jako podmiot odpowiedzialny za sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - nie ma obowiązku uchwalenia nowego/zmienionego MPZP. Oznacza to, że możliwość lokalizacji instalacji powyżej 1 MW będzie zależna od łaski urzędników gminy. Nawet jeśli będziemy wnioskować o uchwalenie bądź zmianę MPZP – jeśli nikt w gminie nie będzie popierać naszego wniosku, będzie bardzo trudno odpowiedni miejscowy plan uzyskać. Takie postawienie sprawy może prowadzić do korupcji.

Niestety wprowadzane zmiany wydają się być nieprzemyślane. Próg 1 MW nie został w żaden sposób uzasadniony. Pozostaje liczyć, że w toku prac nad projektem, dotrą do autorów projektu postulaty branży i świadomość, że projektowane zmiany mogą wyeliminować fotowoltaikę, tak jak w 2016 wyeliminowano z OZE wiatraki. 

Mateusz Filipczyk, adwokat

Witold Chmarzyński, radca prawny, wspólnik zarządzający CCLaw. – Climate Care Law Firm

Zobacz również